随着我国社会主义民主的不断推进，人民政协事业的不断发展，人民政协的特色和优势正在越来越充分地得以发挥。一定意义上，我们可以说，当代中国社会的巨大进步和中国特色社会主义建设新局面的开创，离不开政治制度提供的理论支持、离不开人民政协工作所做出的贡献。推进中国特色社会主义发展，走中国特色社会主义政治发展道路，人民政协的责任重大，使命光荣，要想完成这项历史任务，充分发挥人民政协的功能优势是必不可少的。但是我国人民政协的功能问题，无论是理论建构，还是实践拓展都远远落后于形势发展的要求，因此需要提高对功能的认识和加大研发力度。

一、人民政协功能研发的必要性和意义

党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，把协商民主从一种协商形式上升为一种制度形式，成为国家政治体制的重要组成部分。三中全会《决定》重点论述了推进协商民主要完善多党合作和政治协商制度，并对一直在协商民主中发挥重要作用的统一战线和作为协商民主重要渠道的人民政协的作用做了细化和发展。笔者认为，一个制度作用的发挥，取决于能否对其进行恰当准确的定位，及其各项功能的有效发挥，这两者是关系到该制度能否长期存在、持续发挥作用的重大问题。改革开放以来，我们对人民政协在国家政治制度中的地位，经过不断的探索已经比较明确；但是对人民政协功能重要性的理解，对政协功能理论的构建、对政协功能的拓展和开发一直处于缺位状态，这与人民政协在国家政权建设和政治生活中所发挥的越来越重要的作用形成了较大的落差。为了更加有效发挥我国政治制度和政党制度的作用；真实反映我国社会主义民主的进展，特别是人民政协所体现的协商民主的精神实质，用事实、有根据地向世界说明我国政治制度的合理性、优越性，加强对人民政协功能的研究就成为了政协理论研究中的迫切问题和当务之急。

研究和开发人民政协功能的价值有多重意义：从推进人民政协事业发展的维度看: 加强对政协功能的研究是坚持社会主义政治发展道路，深化和丰富人民政协理论体系的需要；是客观评价人民政协的效能，推进人民政协事业发展的需要，也是向国际社会客观宣传我国政治制度的需要。

二、人民政协功能的内涵及地位

人民政协的功能是指政协这个政治组织和民主形式在整体社会生活中应承担的角色，因而也是人民政协在维持国家政治体系结构的连续性上所起的作用。依据政协章程对我国人民政协性质的界定，人民政协的主要功能是团结与民主功能。具体可以概括为政治参与功能、团结合作功能、利益表达功能、协商咨政功能、民主监督功能、协调社会关系功能、政治社会化功能等七项功能。因为人民政协的“功能”是基于社会现实和政治体制框架结构而设定的、客观需要政协组织发挥的作用，它作为规律性的东西，将随着社会发展而发展，而不以人的主观意志为转移。

按照党的十七大报告的提法，我国政治制度的总体安排是，一项根本政治制度——人民代表大会制度；三项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。可见人民政协在国家政治生活中的地位和作用是很明确的。功能的发挥程度是决定制度作用大小的衡量标准之一，因此功能在人民政协的全部工作中占据着非常重要的地位。

三、人民政协的职能与功能

人民政协功能的确认，从思想萌芽、最初实践、新中国确立，到改革开放的深入发展，经历了建构、损毁、恢复和深入发展、开拓创新的历程。经过70余年的发展，中国共产党对民主政治认识和理念正在深化转变，对人民政协主要作用的认识也经历了重大变化，由最初的团结－联盟－建立巩固政权，到现在的团结－民主－现代民主国家建设，对人民政协认识的视角由原先单向的统一战线组织视角，变为政党制度机构和现代国家治理的多元视角。中国共产党对人民政协地位作用认识的深化和明确定位，为人民政协功能的定位提供了依据。总体上看，在中国进入改革开放新时期后，社会多元分化、多种社会力量和利益重组、民主诉求提升，促使人民政协的职能和所发挥的效能由相对单一化走向复合化，由原来统一战线组织的以“团结－协同”为主的功能，拓展为以“团结－协同－咨政－整合”为主要内核的多型功能。其中，人民政协的民主形式的内涵大大丰富，在原先“团结－协同”功能的基础上，渐次凸显出其在扩大市民政治参与、汇集民意、制度表达、利益整合等方面的效力，形成团结和民主两大主题追求。在此前提下，人民政协围绕“团结－协同－咨政－整合”的总体作用，在政治实践的不同层面，呈现多项具体功能，如政治参与功能、利益表达功能、决策咨询功能、民主监督功能、协调社会关系功能和政治社会化功能等。

四、我国人民政协功能实现的现状与缺陷

人民政协尽管在国家政治生活中越来越重要，作用发挥得越来越大，但是与其在国家政治生活中的地位相比、与当前社会发展形势的

要求相比，其功能仍存在一些缺陷和弱化现象，开发和拓展人民政协功能仍有很大空间。

人民政协功能的缺陷主要表现：在团结功能的发挥方面。人民政协作为中华民族大团结大联合的象征，从组织构成上应包括社会各方面的代表人士。人民政协成立初期，适应当时社会阶级结构（即当时有工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级）较为简单的社会实际，在统战政策上走上层路线，委员构成呈现知识化、精英化、代表性的特征。但进入新世纪新阶段，随着社会利益主体多元化，需要团结的阶层和群体更为广泛；随着高等教育的普及，和界别群众相比，除极少数委员外，很多委员已不具有知识性、代表性的特征。在这种情况下，人民政协虽仍然坚持精英路线，实际上是将很多缺乏代表性的人士安排进政协组织，同时又有不少新社会阶层的代表人士未能进入政协组织。例如，中共界别中有不少党员干部委员纯属待遇性、安排性委员，已不具代表性；农业界委员中都是涉农方面的专家学者、企业家和党政官员，没有一位真正的农民；我们倡导依法治国，但律师的代表却很少，公证员、基层法律服务人员缺位；还有一些长期在城市打工者、流浪者等弱势群体，在政协中没有代表者。更重要的是，人民政协虽然搭建了各界别参与的组织平台，但尚未畅通各界别表达诉求的渠道，缺乏有效组织机制协调利益关系、化解社会矛盾，所以很难增进共识，最大程度地促进社会各界的广泛团结。

五、开发协商咨政功能 拓宽人民政协协商渠道

人民政协的功能可以概括为在团结民主的主功能下，政治参与功能、团结合作功能、利益表达功能、协商咨政功能、民主监督功能、协调社会关系功能、政治社会化功能等七项具体功能。限于篇幅，这里仅就协商资政功能的开发略加论述。

协商咨政是政协具体功能中最重要的一项，也是核心功能。因为协商资政是科学决策、民主决策的重要环节，是保证党委决策正确性、有效性的重要基础。

人民政协能够发挥协商咨政功能的原因：首先是因为人民政协具有充分的民意基础。人民政协组成的广泛性为其发挥政治协商的协商咨政功能提供了广泛的民意基础。人民政协开展政治协商一方面可以发挥智力密集的优势，广泛集中民智，使党政决策能够更好地体现和代表最广大人民的根本利益，另一方面人民政协发挥联系广泛的优势，充分反映民意，使党政决策建立在最广泛的民意基础上，更好地代表人民的呼声。因为政治决策的合法性不仅仅来源于多数的决定，而且还来源于所有人的参与。

其次，人民政协具有鲜明的专业优势。政协委员中有许多专家、学者，拥有丰富的科学知识和实践经验，在业内具有很强的权威性。因此，可以充分发挥政协委员在人民政协政治协商中的智力资源优势，为党政决策提供决策参考信息和政策选择方案，起到优化政府决策的作用。

第三，人民政协具有明确的协商特色。执政党与参政党以及各族各界代表人士作为协商主体，在人民政协内部围绕政治、经济、社会生活领域的重大问题，通过规范的程序进行平等、自由的对话，使各方了解、尊重彼此的立场、观点和诉求，从而在公共利益最大化的前提下，寻求并达成各方可以接受的共识，形成决策付诸实施。

在多年的政治实践中，人民政协围绕各个不同历史阶段执政党和国家的中心任务、有关重大方针与政策、统一战线内部和多党合作中的重要问题，提出大量建设性的资政意见，对推动我国经济社会发展起到重要作用。实践表明，人民政协的协商资政作用是人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主重要形式的性质的集中体现，是党和政府决策民主化、科学化的需要，提高执政党执政能力和国家治理能力现代化的需要，是坚持中国共产党领导的多党合作的需要。这种协商咨政功能也是其他任何组织不可比拟，不可代替的。

（作者：郑宪，中央社会主义学院教授、中国政党制度研究中心副秘书长，原文发表于《湖南省社会主义学院》2014年第6期）