紧急状态法律体系是一个国家的紧急状态法律规范分门别类组成法律部门和法律制度，并由这些法律部门和法律制度构成紧急状态法律的有机统一体。当前，我国虽然颁布了一些有关紧急状态的法律法规，但并未形成科学而完善的法律体系。2003年“非典”在我国的肆虐，让人们开始关注紧急状态法律制度，2020年初的新冠肺炎疫情让其重新聚焦在公众面前。完善的紧急状态法律制度是我国社会主义法律体系的重要组成部分，构建一完整、科学的紧急状态法律体系，在紧急状态下对政府行为进行合理的授权和限制、规范政府和公民之间的关系，保护公民基本的宪法权利不因紧急状态的发生而遭到侵害，应是习近平新时代中国特色社会主义法治体系中的一项重要内容。

一、我国紧急状态立法的现状

经过多年的改革，我国的紧急状态立法取得了明显的进展，除《宪法》的有关规定外，一些法律法规也有所涉及。目前，有关紧急状态的法律法规主要包括：《宪法》《戒严法》《突发事件应对法》《防洪法》《消防法》《防震减灾法》《传染病防治法》《核事故应急处理条例》《破坏性地震应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》等特别紧急状态法。现行立法中关于紧急状态的规定为我国应对多种紧急状态提供了法律保障。但由于种种原因，我国现行的紧急状态立法仍存在诸多问题与缺陷。这主要体现在以下几个方面：

（一）从法律体系的构成上看，尚缺乏统一的紧急状态法

目前，我国尚未制定统一的紧急状态法，在已有的立法中，《宪法》仅就紧急状态的决定和宣布机关作了原则性规定，并未涉及紧急状态下政府的权力行使、公民的权利保障等诸多重要问题；《戒严法》只是对发生政治性紧急状态时实施戒严的规定，其调整范围的狭窄、调整手段的单一，并不能满足规范所有紧急状态的需要；在特别紧急状态法的立法方面，虽然已有一定成就，但尚有诸多领域存在立法空白，并且已出台的《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》等特别紧急状态法，其行业性、部门性特征十分明显，对其他领域的紧急状态则无能为力。由此可见，在统一的紧急状态法缺位的情况下，一旦尚未制定特别紧急状态法的领域发生紧急状态，就会出现无法可依的局面。容易产生政府和社会成员、中央和地方责任不清，行使权力与履行职责程序不明，应急措施不到位等诸多问题。

（二）应急管理体制需要完善

根据现行立法的规定，不同突发事件所引发的紧急状态由不同的政府部门依照不同的法律法规进行处理。如涉及防洪的，由防洪救灾部门按照防洪法负责处理；涉及地震灾害的，由抗震救灾指挥部门按照防震减灾法及破坏性地震应急条例进行统一处理；涉及传染病的，则由卫生防疫部门依照传染病法及突发公共卫生事件应急条例处理。对于影响面广、危害严重的突发事件，则成立一个临时性机构进行处理。这种分部门、分灾种的应急管理体制虽然在形式上具有较强的专业性，但实践证明，这种体制并不是一个成熟而有效的应急管理体制。在紧急状态预警方面，这种管理模式难以对一定时期内各种潜在的危机进行宏观、总体的预警分析，政府很难在危机的初始阶段就作出适时而有效的应对措施，从而将紧急状态消灭在萌芽状态。由此，政府对紧急状态的处理往往只能是一种被动式的反应。在政府的内部协调方面，虽然中央和各地已经建立了相对统一、集中高效的应急管理体制，设立了与行政区划相对应的应急管理部门，但目前根据《突发事件应对法》，突发公共卫生事件和社会公共安全事件分别由特定部门负责，如何协调应急管理部门与这些部门的关系，如何确保全国统一的应急管理标准在不同领域都有效统合，还需要进一步通过法律修改来明确。此外，对于不同危机管理部门的权责和具体工作范围，还需由法律法规进一步明确。例如，进一步明确应急指挥部的法律地位与职权以及其与同级政府的关系。

（三）紧急状态立法的不足，还突出体现为一些具体制度存在设计缺陷。

紧急状态的出现往往突如其来，如果客观上出现了紧急状态而不予宣告，则可能贻误时机，使政府不能对社会实施有效的管理，给公共利益和公民的人身、财产造成巨大的损害。倘若随意宣布进入紧急状态，又会使公民的权利受到不当限制。因此，是否宣告进入紧急状态、如何进行紧急状态下的政府管理对于维护宪法秩序、保护公民权利至关重要。法律应当对紧急状态的具体内涵、确认主体、确认程序以及政府的权力边界作出明确规定。但我国现行紧急状态立法中，只有宪法对紧急状态的决定和宣告机关作了原则性规定。由于缺乏对紧急状态内涵、确认程序等关键内容的规定，使得实践中对紧急状态的界定不统一，为政府怠于行使对紧急状态的应急管理职责或随意宣布进入紧急状态、限制公民权利留下了极大空间。

1.政府的行政紧急权力制度。所谓行政紧急权力，就是政府在紧急状态期间可以依据特殊的法律程序，采取特殊的措施来组织各种力量迅速平息紧急危险事态，恢复社会秩序的公共权力。相对于政府依据宪法所赋予的平常时期的权力来说，行政紧急权力的最大特征是政府可以依据紧急权力对公民权利实施比平常时期更加严格的限制。虽然行政紧急权力是政府应对紧急状态所必需的，但现代法治不允许不加限制地交给政府一张“空白支票”，让政府在紧急状态下自己去任意确定自己行使何种权力。因此，对于政府在紧急状态下为及时有效应对危机所需要享有的权力，包括权力的种类、范围、适用条件及行使程序等，法律应作出明确规定，以防止政府利用行政紧急权力随意限制公民权利。而现行立法行政紧急权力作了规定，但并不完善，尤其是缺乏对紧急权力的适用条件和行使程序的规定。

2.政府及其工作人员的应急责任制度。有权力就有责任，与常态管理相比，紧急状态下政府及其工作人员必须担负起更大的责任。为防止在关键时刻出现渎职或失职情况，法律应明确规定政府及其工作人员在紧急状态下的具体职责，为渎职和失职行为设定明确的法律后果。但现行立法不仅对政府及其工作人员在紧急状态下肩负的法律责任规定得比较原则，不够具体，而且对责任追究规定得相当笼统，可操作性不强。应急责任制度的不健全，一方面会使在紧急状态管理中严重失职或渎职的工作人员得不到应有的处理，另一方面会导致对这些人员处理的随意性，都严重影响政府及其工作人员应对紧急状态的积极性。

3.紧急状态下公民基本权利的保障制度。紧急状态下，任何紧急应对措施都会直接或间接地增加公民的义务、对面状态立法限制或停止公民一定的权利。虽然从宪政的角度看，在紧急状态下对公民权利进行限制和克减是十分必要的，赋予政府行政紧急权力的目的就是为了有效地保护公民的权利和自由，但是政府活动的底线就是尊重和保护基本人权，即使在紧急状态下，政府也不得随意克减、甚至侵犯基本人权。为了防止政府滥用行政紧急权力，保护公民的基本权利，法律一方面必须明确规定紧急状态下人权保护的最低标准，以确定行政紧急权力的行使边界；另一方面应设定必要的权利救济机制，使公民在权利受到非正常或非法侵害时能得到相应的救济。但现行紧急状态立法对这一问题并未涉及，不仅不利于公民更好地遵守政府所采取的紧急措施，也不符合社会主义法治文明的要求。

二、域外紧急状态法律体系考察

域外紧急状态法律体系大体包括四种基本框架：

第一种为通过宪法予以规定，体现对此问题的慎重，在紧急状态下，体现公民基本权利在某种程度上让位于国家权力的自愿性，通过自己对权利的行使（宪法投票）来保证国家权力在紧急状态下的合宪性。但此种框架没有再一次将宪法规定的内容予以具体化，不存在与宪法相关联的紧急状态单独立法，将与紧急状态相关的规定分散在不同的其他法律法规中。采用此种框架的国家如日本。

第二种是在宪法中规定紧急状态条款，同时依据宪法制定紧急状态法，以单独的立法形式予以固定，并将其作为其他法律法规规定的专门领域紧急状态的基本法，起到指导其他法律法规制定相应内容，上按宪法下统他法的作用。如前苏联、法国采用此种框架。

第三种是在宪法中规定紧急状态的内容，并对紧急状态进行详细的规定，既规定其不同的形态、种类，又规定宣布紧急状态的条件、程序以及在紧急状态期间可以采取的措施等，并对总统临时管制制度作了原则性的规定。此种框架如印度。

第四种是宪法中没有明确规定紧急状态，而仅作为单独的立法予以体现，此种框架如美国。

对上述紧急状态法律体系结构予以分析。第一种立法形式过于简单，仅以宪法性的抽象条款予以规范，公民在紧急状态下的基本权利难以得到有效保障，特别是在缺乏宪法诉讼的国家，更难以遏制行政权力在紧急状态下的过度张扬而造成冲突带来的灾难，其有不可取性。第三种立法框架，在宪法中对紧急状态予以详细规定，不免会增加宪法条款的数量，而且在某种程度上降低了宪法作为根本法的地位，在难以启动宪法司法审查的国家也不具有选择性。第四种立法形式，在非法典化宪法的国家可能存在合理性，而在宪法法典化的国家，其宪法的“母法”依据性淡化，单独立法又有无法律依据之嫌。相对而言，第二种紧急状态的立法框架较为合理。

根据我国宪法的规定，宪法仅规定了决定进入紧急状态的主体和发布主体，对于紧急状态的条件、程序以及应当采取的措施没有规定，与上述考察的国外立法模式的第三种是不相符合的。同时我国宪法是以法典化的形式存在的，不是采用不成文宪法的国度，因此，第四种立法模式不适合我国的宪政现状。而如果采用第一种法律体系结构，其难以克服的缺点仍然是难以克服的。

鉴于以上对紧急状态法律体系的分析与评价，并结合我国的法律体系现状，建议根据宪法制定单独的《紧急状态法》，将其作为落实宪法并统领《突发事件应对法》《戒严法》《传染病防治法》《灾害法》等法律的基本法。

三、构建新时代紧急状态法制体系的建议

建议首先在宪法中规定紧急状态条款，对紧急状态进行分类，以此为立法依据，及时制定一部《紧急状态法》，并对现有的《戒严法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律以及不同层级的法规进行修改，以适应不同类型紧急状态的立法需要。

（一）宪法规定层次不同的紧急状态

2004 年宪法修正案将第 62 条 、80 条 、89 条中规定的戒严修改为紧急状态，宪法的这三个紧急状态条款，正式确立了我国的紧急状态法律制度，对紧急状态的决定与宣布主体作出规定，这对完善我国紧急状态法制体系具有重要意义。宪法的紧急状态条款建立了紧急状态法制的基础，有利于实现紧急状态法制的统一。但是这一规定还是略显不足，从我国整个紧急状态法律体系的构建来看，紧急状态作为一项制度设计，其内容是深刻而广泛的，期待宪法中紧急状态条款做出以下几方面的补充完善：一是紧急状态的请求权、决定权和宣布权归属；二是最高国家行政机关特殊条件下的紧急立法权、行政紧急措施权；三是终止宪法和部分法律实施权力的归属及行使的基本原则；四是国家权力转移的原则以及有关国家机关任期的延长、缩短；五是确立“紧急状态时期不得修改宪法”的原则。

（二）紧急状态基本法

全国人大常委会2003年就在立法规划中提出要制定紧急状态法，2005年由于社会的迫切需求而改为突发事件应对法。如今，我国的应急法律已经逐渐完善，紧急状态法应该制定。制定紧急状态法的依据是宪法中所确立的紧急状态条款，是紧急状态制度内容最重要的展现形式，居于紧急状态法制体系的第二层次。紧急状态法作为有关紧急状态法律法规中的基本法，同时又为单行紧急状态法律法规的立法、执法提供一般原则和指导，是国家紧急状态时期消除危机、实行法治的法律基础和基本依据。

完备的紧急状态法应当定义紧急状态、规定紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序、紧急状态下国家权力的配置、应急管理体制、紧急权力和应急措施、紧急状态下的公民权利保障及相关义务、法律责任等。对这些内容以制度化形式加以归拢，至少包括如下方面：

1.紧急状态法的立法宗旨。作为调整紧急状态下法治关系的基本法律，紧急状态法不仅应当明确规定什么是紧急状态、紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则等基本内容，而且应当开宗明义说明立法的宗旨或目的，这是整部法律的精神统领和定位标尺。确立紧急状态法不是单纯为防范危机或者消除危机，而是为了解决非常态下如何使法治继续存在的问题。社会突发某种特殊类别的紧急事态时，一部统一完善的紧急状态法能够最大限度地防止政府权力因缺乏法律依据而迟疑延误行使，或单纯为权力能够有法可依而仓促应急立法，甚至不屑于为权力扩张寻找任何理由而恣意妄为。所以紧急状态法首先应当是保证在社会共同体遭受危险时有效克服危机、尽快恢复正常社会生活秩序的法律，同时是确保国家紧急权力得到有序有效行使的法律，是翼护公民权利受到最小限制和损失的法律。

2.危机监测、预警制度。完善的危机监测与预警机制虽然不能湮灭社会危机事件爆发的所有可能 ,但其独特价值就在于未雨绸缪、防患于未然。确立这一制度，可以在某种自然灾害、技术灾害、瘟疫、社会动荡或其他难以预知的祸事降临之前，对事态进行观察和预测，通过对现有的信息进行分析、整合处理，预测其可能的发展趋势，或者及时发布信息安定民心，驱散社会猜疑与不安，或者尽早发出警戒，提醒社会采取相应的预防和应对措施，使紧急事态的社会危害降低到最小。

3.紧急状态确认制度。紧急事态的危急性、破坏性要求国家通过特定程序迅速进入紧急状态，合力对抗，共渡危机；同时考虑到要防止权力异变、国家动辄被宣布紧急状态的宪政危机，紧急状态法有必要明晰对进入紧急状态的请求决定、宣告主体与程序，以此构成紧急状态的确认制度。从一般国家通例分析，中央国家行政机关依据一定的程序有权向中央国家权力机关提出关于确认当前状态为紧急状态的请求，中央权力机关经审议表决作出进入紧急状态与否的决议。我国宪法对紧急状态的决定、宣布主体是有明确规定的，但考虑到完善紧急状态的确认程序，紧急状态法对此内容严格按照宪法条款规定的同时，应当进一步确定向权力机关发出紧急状态请求的有权机关，另外要求宣布权的行使不应只是形式化的过程，以政府公报或政府令在宣布某地区进入紧急状态时，应当同时详细阐明实施紧急状态的理由、期限、区域范围以及及时对错误确认、宣布进行更正的条件和程序。

4.紧急权力运行制度。在紧急状态下，由于全社会的任务首先是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序以及法律秩序，因此社会公共利益，包括国家利益、国家安全以及集体利益等应得到优先保护。而要重点保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。既然紧急状态下的权力转移与扩展不可避免，我国紧急状态法可以根据宪法相关规定做出如下制度安排：首先，对随形势变化的权力行使主体作出明确规定，防止紧急事态下权力行使缺乏法律授权依据而僭法或推诿。其次，紧急状态法可以对危机设立一定的等级标准，明确在不同等级的紧急状态下，可以在怎样的期限和地域内、采取哪些不同类型的紧急措施、限制公民哪些具体权利。再次，紧急状态法必须设定严格的程序，防止政府随意扩大其紧急权力。紧急状态法应该对实施各种紧急措施必须遵循的程序予 以规范，保证紧急权力遵循正当合法的轨道而高效行使。比如紧急行政立法需要事先得到授权，中止部分法律的实施应该予以公告，并提交权力机关备案；推迟选举必须经过哪些机关以何种方式决定；征用财产必须开具征用单，等等。另外，紧急状态法设定程序必须强调期限因素的重要意义。国际上一般做法是规定紧急状态的基本期限。我国紧急状态法对于紧急状态的宣布与实施也应该给予严格的期限限制。又次，紧急状态法必须建立严格的责任制度。紧急状态法应该对政府及其工作人员在紧急状态时的违法失职行为、滥用权力行为、紧急措施不当行为应该承担的责任予以规定，以使有权机关正当地行使这项特别权力。

5.有限权利制约制度。

法律授权政府在紧急状态情形下获得一些必要的特殊权力，这并不意味着此刻国家权力和公民权利的比例关系可以完全失。为使二者在紧急状态时期仍能最大限度地保持合理比例，国家需要以法律手 段来明确紧急状态时期的权力与权利关系，方式之一就是作出紧急状态下公民权利也只能受到有限程度制约的相关规定。紧急状态法必须对公民权利可以受什么限制、最低权利保障的底线以及公民获得救济的途径等作出明确规定，同时也应规定紧急状态下必须坚持公民的权利损失最小原则，确保政府在非常时期不随意克减人权，使公民权利受到最大限度保护。

（三）紧急状态专门的法律法规

应当根据宪法和紧急状态基本法制定和完善紧急状态专门法律，从不同的方面、在特定领域建立、健全紧急状态法制体系，以实现紧急状态法制的体系化和统一化。这些单行法律法规作为紧急状态法制体系的第三层面，与宪法中的紧急状态条款、紧急状态基本法共同构建成紧急状态法制体系的基本框架。紧急状态法制体系第三层面的建设，应当借鉴国外紧急状态立法的经验，根据我国公共危机和紧急状态管理的需要，尽快制定和完善戒严法、紧急状态下的行政协助法、公共卫生应急法、城市重大技术故障应急法、金融危机防范与应急法等重要法律。

1.戒严法。我国现行的戒严法由于特定历史背景的影响是有不完善之处的，戒严法的修改势在必行，应当明确其紧急状态措施法的定位、戒严程序与时限规定、公民最低权利保障与权利救济等内容。

2.紧急状态下的行政协助法。在紧急状态下，理应全国一盘棋，各部门通力协作。但如果法律缺席而只靠政策的话，就可能会发生扯皮现象甚至贻误消解危机的最佳时机。必须通过制定紧急状态下的行政协助法来解决此类问题。紧急状态下的行政协助法应当就紧急状态下的第一责任部门及其确定、协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等问题做出明确规定，以确保在紧急状态下，集中一切可能的社会力量，迅速化解危机，尽快恢复社会秩序。

3.公共卫生应急法。通过制定公共卫生应急法，一是完善统一的公共卫生应急事件指挥系统，建立严格的突发事件防范和应急处理责任制；二是建立畅通的信息网络，在全国范围内建立健全重大、紧急疫情信息报告系统，各地建立从省到村的疫情信息网络；三是建立和完善疾病预防控制和应急救治体系；四是建立应急医疗卫生队伍，建立一支随时能够处置突发疫情的机动应急医疗卫生队伍，作为应对各类突发公共卫生事件的重要力量；五是建立公共卫生危机监测系统，密切注意有关危机信息，及时预报，未雨绸缪。

4.城市重大技术故障应急法。这部法律应当对什么是城市重大技术故障、如何认定重大技术故障、城市重大技术故障的预警与监测机制、城市重大技术故障发生后的紧急处理机制、国家的责任和民众的权利义务等社会问题作出规定，保障城市在发生重大技术故障后迅速恢复正常社会秩序。

5.金融危机防范与应急法。必须通过法律手段来防范和化解可能面临的金融危机。金融危机防范与应急法应当就金融危机的构成、金融危机的监测预警机制以及危机暴发前的国家干预机制、危机过程中国家可以采取的特别干预措施等作出规定。

（四）一般法律中的紧急状态条款

紧急状态法制体系应当是一个开放的法制体系，将普通法律中有关紧急状态的条款包括在内，整个体系因此而趋向完善。我国许多法律和行政法规含有紧急状态条款，比如国防法、警察法、治安法、消防法、防洪法、防震法、传染病防治法以及香港、澳门特别行政区基本法等。这些法律大多涉及紧急状态措施的具体内容与程序，如果紧急状态法制定，在此之后，应当修正、完善和协调与紧急状态法制相关的法律以及相关法律条款，使其彼此之间以及与紧急状态法保持协调一致，维护紧急状态法制的统一性。另外，相关的国际条约、国家或政府间的多边或双边协议，还有我国的司法解释，也应成为紧急状态法制这个开放的体系中的重要成员。