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张灼华:关于完善我国突发公共卫生事件应急法律体系的建议

2020-06-01 10:24:13  来源:农工党省委会  作者:

经历了非典(SARS)事件后,在突发公共卫生的处理上,有关部门积累了经验,在此基础上,我国开始建立起突发公共卫生应急法律制度。十余年间,尽管该制度在防控突发疾病应急方面起到积极的作用,但由于种种原因,当前的突发公共卫生事件应急法律制度仍存在着诸多缺陷。2020年2月5日,习近平总书记在在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话指出“要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”针对今年疫情暴露出来的短板和不足,应完善重大疫情防控体制机制,健全和完善国家公共卫生应急管理体系,制定或者修改有关法律法规,为我国应对突发公共卫生事件提供强有力的法制保障。

一、 完善我国突发公共卫生事件应急法律体系的必要性

1.应急立法的位阶普遍较低

我国《宪法》仅对紧急状态发生时各级各类国家机关的职权范围作出了一定的规范,却并未从整体上对突发公共事件的应对作出相应规定,更不曾涉及公共卫生事件应急领域。而其他由全国人大常委会通过的关于突发公共卫生事件应急的法律也较为零散,无法形成一个完整的突发公共卫生事件应急法律体系,甚至无法成为法律体系中的一个部门。而处理突发公共卫生事件过程中最为常用的《突发公共卫生事件应急条例》只是行政法规,国务院即便是在得到授权的情况下也无权制定行政法规,对公民的人身自由进行限制。此外,该《条例》赋予有关行政机关在突发公共卫生事件发生时享有一定的行政应急权,这本身就存在着合理性上的瑕疵。行政应急权作为一项非常规权力,无论是在内容还是在程序上都突破了对于一般行政权力的规定。那么,由国务院通过制定行政法规的形式赋予其他行政机关行政应急权力难免存在瓜李之嫌。此外,这些规章的规定虽然合理,并且能对突发公共卫生的处理起到一定的效果,但由于其位阶较低,而在实践中无法得到有效施行。

2.修订和清理原有法规滞后

目前,各类新式病毒更是层出不穷,需要及时地对相应的突发公共卫生事件应急法律规范进行修改和补充,以适应新形势下的新要求。但是,与其他部门法相比,我国有关突发公共卫生事件应急的法律规范的修改次数明显较少,且修订周期普遍过长。法律本身就具有滞后性,而年久失修更让许多法律条文无法适应现实的需要,大大降低了突发公共卫生事件应急的效率。另外,在我国的突发公共卫生事件应急立法中还存在着对一部法律作出适当的修订后,与其配套的法规、规章未能及时依据新的上位法进行调整的现象。除此之外,还存在着“事后诸葛亮”的现象,许多法律法规都是在疫情发生后才紧急颁布的,缺乏事前立法。

同时,从我国突发公共卫生事件应急法律制度的发展历程上看,人们往往倾向于制定新法,而忽视了已有法律的效用,很少在已有法律的基础上进行修改和补充,更不常对已有的法律进行清理。这一做法带来了两个弊端:一是立法成本的增加。二是应急法制的不统一。由于新法的出台既要满足突发公共卫生事件应急效率的需要,又要保证法律的整体结构,因而,立法者很难抽出时间关注其与已经生效的法律规范之间是否存在矛盾。事后立法机关又往往将注意力转移到新生问题上,也没有对之前立法中不适当的部分进行及时的清理,从而导致了应急法律制度不统一现象的长期存在。突发公共卫生事件应急需要在有限的时间内快速反应、当机立断,制定一套完备的应急法律制度是规范应急工作的核心路径,而突发公共卫生事件应急法律制度内部的不统一无疑将使得行政机关难以及时地做出准确的对策,也阻碍了我国应急法治化的进程。

3.缺乏针对突发公共卫生进入紧急状态时的立法

在我国当前的法律制度中,常常出现将突发事件与紧急状态的概念混用的现象。虽然立法机关已经认识到了这两种阶段在性质上的不同,也清楚需要针对不同的情形分别制定应急处理机制,但是,我国目前的突发公共卫生事件应急法律制度中有关紧急状态的规定依旧是凤毛麟角。现行《宪法》的第六十七条、第八十条以及第八十九条分别对紧急状态的决定与宣布主体作出了规定,但却没给出紧急状态的确切定义,也没有对紧急状态的决定与宣布程序进行规定。而作为突发公共卫生事件应急龙头法的《突发事件应对法》也只是在附则中的第六十九条简单提到了当需要进入紧急状态时,由相应的国家机关依照宪法和其他有关法律的规定处理。《突发公共卫生事件应急条例》甚至仅在第四章中笼统地规定了应急处理的办法,对紧急状态只字未提。这些情形的出现均不利于我国突发公共卫生应急过程中出现紧急状态时的处理工作的展开。

4.缺乏针对突发公共卫生应急各环节的综合性立法

我国现行的突发公共卫生事件应急法律制度大都是在非典(SARS)过后的几年间制定或修改的,主要针对单一的灾种,以专门性立法为主,具有分部门、分病种立法的特征。从现有的法律制度上看,除了一部《突发事件应对法》外,基本没有突发公共事件应急领域的其他综合性法律规范。这一特征虽然对于处理突发公共卫生事件具有专业性强的优势,但却不利于应对综合性的灾难,尤其是无法有效防控疫病所带来的次生灾害。当今世界,各类突发公共事件之间通常不是截然对立的,而是呈现多元和共时的特征,在特定的情形下可能相互转化,带来所谓的“涟漪反应”。大量的专门性立法虽然可以保障突发公共卫生处理的专业化,但如果在突发公共卫生事件发生的同时伴有水灾、地震、战争等其他的突发性灾难,没有统一的“突发性灾难综合应对法”,政府在处理问题时难免会手忙脚乱。因此,就需要对包括突发公共卫生事件在内的各类突发公共事件进行综合性的立法,以确保在多种突发公共事件同时发生时,行政机关能及时地作出反应。突发公共卫生事件除了会与其他类型的突发性灾难相互转化,其内部不同种类的疫病之间也可能存在一定的关联。

5.应急法律制度与常态法律制度连接不畅

我国的突发公共卫生事件应急法律制度与各常态法律制度间的连接并不十分顺畅,尤其是在疫情恢复期追究法律责任及进行行政补偿或赔偿事务的处理上,经常出现法律适用上的困扰。例如,《突发事件应对法》的第六十三条规定,相关行政机关不履行法定职责,有相应情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。可是,“根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”中的“处分”是否指的就是《公务员法》中所规定的六种处分类型?它们在具体适用上又该如何对应?突发公共卫生应急本身的急迫性要求能否作为直接责任人员从轻处分的理由?这些问题无论是在我国当前的突发公共卫生应急法律制度,还是在各常态法律制度中均没有作出解答,在适用上就难免会发生处分决定机关主观臆断的情形。

6.应急预案的定位存在瑕疵

目前,我国突发公共卫生事件应急管理的法治化在制度层面基本上是实行应急法律制度与应急预案两条腿并行的模式。当前的各级预案却创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷,不单赋予了行政机关极大的管理职权,还规定了社会组织和公民的相关义务,有的甚至设置了罚则,这使得应急预案在实质上异化为应急法律制度的一部分。此外,现有的许多应急预案还存在对已经在法律、法规中有明确规定的事项加以重复规定的现象,导致了实践中具体负责突发公共卫生事件应对工作的机构和人员在制度适用上的混乱。

二、完善我国突发公共卫生应急法律体系的具体建议

(一)提高应急立法的位阶

要在《宪法》中体现突发公共事件应急立法在整个法律体系中的地位,并可以用列举的方式对自然灾害、突发公共卫生等较为常见的突发公共事件的宪法地位予以确认。从而为行政机关处理包括突发公共卫生在内的各类突发公共事件提供更为强有力的宪法依据。对于《突发公共卫生事件应急条例》,不可忽视其中存在的与《立法法》相违背的现象。既然《突发公共卫生事件应急条例》中的许多规定经过非典(SARS)疫情和新冠肺炎疫情的实战检验都被证明是有效的,在危机消失后,可以将《突发公共卫生事件应急条例》上升为法律,制定《突发公共卫生事件应对法》,形成以《突发公共卫生事件应对法》为我国突发公共卫生事件基本法,统一、规范的法律法规体系,在保留《突发公共卫生事件应急条例》成功经验的同时,使其不与《立法法》的规定相冲突。

(二)及时修订和清理原有的法律规范

在法律体系的构建方面,首先需要缩短突发公共卫生应急法律的修订周期,及时总结经验教训,更新法律制度。另外,要做好由“急诊型”立法向“门诊型”立法的过渡工作。各级立法机关需时刻关注社会的发展变化,针对其他国家发生的疫情进行科学、适度的超前立法,多从别国突发公共卫生的处理过程中发现自身立法的不足,换位思考如果该事件发生在我国应当如何应对,并及时地修改现行法律,未雨绸缪,不要等到疫病波及我国时才着手立法。还要转变以往只注重制定新法的观念,定期检查已有的法律规范,做好对旧法的解释和清理工作。必须统一各部法律中有关突发公共卫生应急的术语,统一对于各类传染病的分类标准,统一行政强制手段的适用范围以及行政强制措施的实施主体,尤其是要杜绝应急法律制度内部上下位法之间的自相矛盾,从而使突发公共卫生事件应急的立法更具有规范性,避免因为术语的不同而在适用时产生歧义。

(三)尽快制定独立的《紧急状态应对法》

针对我国突发公共卫生事件应急法律制度中缺乏紧急状态立法的现状,简单地在现有的《突发事件应对法》中增加对于紧急状态的规定并不能从根本上解决问题,当务之急是要尽快制定独立的《紧急状态应对法》,使其与《突发事件应对法》一道构成我国突发公共事件应急领域的两大法律支柱。要在《紧急状态应对法》中清晰地界定紧急状态的内涵和外延,使相关行政机关能够准确地区分突发事件与紧急状态的不同情形,并据此决定应该适应哪套法律制度;同时,还应在《紧急状态应对法》中对紧急状态下行政机关应急权力的行使程序、权力范围、救济途径以及法律责任等作出明确规定。在法律框架的设计方面,为了使《紧急状态应对法》与现有的《突发事件应对法》相协调,防止出现立法臃肿的问题,建议可以区别于《突发事件应对法》七章的结构设置,将《紧急状态应对法》设置为五章,主要就紧急状态区别于一般突发公共事件的特殊情形作出规定。具体来说,可以包括以下几个部分:第一章是总则。主要对紧急状态的概念作出界定,并规定紧急状态应急所要遵循的基本原则;第二章是监测与预警。主要规定紧急状态的监测机关、监测办法、上报机制及预警方式等;第三章是紧急状态处置与救援。主要对紧急状态下的特别处置及救援措施作出具体规定;第四章是法律责任。这章主要是在考虑紧急状态发生时的特殊情况的前提下设置与之相适当的处罚措施;第五章是附则。

此外,在制定独立的《紧急状态应对法》的同时,还需特别留意该部法律规范与《宪法》的衔接问题,要在现行宪法的基础上完善对于紧急状态的规定,尤其是要以宪法的形式决定紧急状态下宪法和其他专门针对突发公共事件的法律规范的效力问题、公民基本权利的限制与中止问题以及哪一国家机关有紧急状态立法权等问题。同时,也要根据各类突发公共事件的特点在各专门性立法中专章规定紧急状态的处置办法,以确保在疫病进入紧急状态时,相关行政机关能够依法、有序地行使权力。

(四)加快综合性法律规范的建设步伐

当前国际社会突发公共卫生应急领域的法律制度大致可以分为:分事件立法和分阶段立法两种模式。而适用分事件立法和分阶段立法并行的模式是大势所趋。就我国目前的突发公共卫生事件应急法律制度来看,分阶段综合性立法明显较分事件专门性立法薄弱,因此,应着重加强分阶段立法模式的构建,以应对现代社会灾害的次生性、链发性的特点。具体而言,建议:打破原有的综合性立法的框架,将突发公共卫生事件应急处置分为预警期、发作期、持续期和恢复期四个不同的阶段,分别立法;而在专门性立法领域,可以继续保持原有的结构框架,同时删去与综合性立法相重复的规定。行政机关在具体适用法律时,如果遇到单一的灾种,则以针对该类灾害的专门性立法为主要依据;而在面对综合性灾害时,则以分阶段的综合性立法为主要依据。

(五)增强应急法律制度与各常态法律制度的衔接

除了要完善突发公共卫生事件应急法律制度内部的各部法律规范,还需要增强突发公共卫生事件应急法律制度与包括行政强制法、行政征用法、行政程序法、行政诉讼法、政府信息公开法、国家赔偿法等各常态法律制度的衔接。对于突发公共卫生事件应急法律制度而言,要在制定新法或修改现有法律规范的过程中,细化各常态法律制度在紧急情况下的适用情形;而对于各常态法律制度而言,则需适当加入与突发公共卫生事件应急相对应的法律条款,做到应急法律制度与常态法律制度间的配套、协调。例如,在拟制定的行政程序法中,可根据紧急行政行为的一般规律和要求规定“紧急行政程序”条款或特别规定。另如,应该根据应急法制建设的特别需要,尽快修改《国家赔偿法》,对于行政机关在应急过程中所造成的对公民权利的侵犯,依情形的不同分别作出规定,从而达到破除立法间的矛盾与冲突,实现应急法律制度与各常态法律制度协调统一的目的。

(六)理顺应急法律制度与应急预案间的关系

在处理应急法律制度与应急预案间的关系问题上,对于制定应急预案的各级行政机关来说,首先是要坚持开展预案的制定工作,同时还应严格依据法律的规定制定预案,对于与应急法律制度相违背的内容要及时作出纠正,对于预案中暂时替代法律发挥作用的内容,如果确有继续实行的必要,则应在形式上将其上升为行政法规或规章,以保证整个突发公共卫生事件应急制度的合法性。而对于公民个人来说,仅对行政机关内部产生约束力的应急预案不能成为行政机关要求公民从事特定行为的依据,公民只需要按照法律的规定积极配合行政机关在突发公共卫生应急状态下的行动即可,对于行政机关依照预案采取的行动,公民如果认为其与法律规定相抵触,或是侵犯了其自身的合法权益,即可申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

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